2009년 1차 분권자치위원회 090904.hwp

최근 일부 정치권과 정부의 추진방침에 따라 행정구역 개편문제가 쟁점으로 떠오르고 있다. 특히 지난 8월26일 행안부의 자치단체 통합지원계획 발표이후 각 지역에서 경쟁적으로 행정구역통합 움직임이 일어나고 있다. 그러나 한편으로 효율적인 행정운영과 지방자치 발전을 위해 매우 중요하고 신중히 추진되어야 할 행정구역개편이 정부의 인센티브 제공 등 비본질적인 사안으로 왜곡되어 급하게 추진되고 있다는 문제가 제기되고 있다.

이에 YMCA 분권과자치위원회는 지난 9월 4일 ‘행정구역 개편의 바람직한 방향과 추진’에 대한 긴급 현안 정책토론회를 열었다.

이기우 분권자치위원회 위원장의 사회로 진행된 이날 토론회는 최근 행정구역개편과 관련한 동향 공유에 이어 임승빈교수(본회 위원, 명지대)의 발제와 질의응답, 종합토론 등의 순서로 진행되었다.

이날 참석자들은 행정구역개편은 지방자치발전의 관점에서 신중하게 토론 검토되어야 한다는데 공감하였다. 특히 정부의 통합자치단체에 대한 인센티브 지원은 특별교부금의 지원의 형평성에 있어서 문제이며, 자발적인 행정구역개편논의를 왜곡할 우려가 있다는 점을 확인하였다. 또한 수개월이라는 촉박한 일정으로 행정구역통합과정을 설정하고 있는 것은 큰 문제라는 점에 의견을 모았고, 행정구역개편이 그 장단점에 대한 공유후 반드시 주민투표 절차를 거쳐야 한다는 점을 확인하였다.

이날 참석자들은 ‘행정구역개편과 관련한 YMCA 분권과자치위원회의 제안문’을 검토하고 의견수렴과정을 거쳐 발표하기로 하였다.

정책토론회에 이어 진행된 YMCA분권과자치위원회 2009년 2차 회의에서는 위원장 선출과 향후 활동계획이 논의되었다. 위원장으로서 그동안 오랜기간 수고해오던 이기우위원장의 이임으로 임승빈위원이 새로운 위원장으로 선출되었다. 임승빈위원은 명지대학교 교수이며 본회는 물론 여러 시민단체에 전문가로 적극적으로 활동하고 있다.

한편 분권과자치위원회는 향후 계획으로 정당공천폐지활동과 행정구역개편대응활동을 계속 추진하고, 2010년 지방선거와 관련한 유권자참여운동과 좋은 지역정치 만들기 운동, 마을만들기 운동 등을 적극 펼쳐나가기로 했다.

제2차 분권과자치위원회 및 행정구역개편 토론 회의록

1. 현안 정책토론 : 행정구역개편 관련 현황 진단 및 YMCA의 대응방향

1) 행정구역개편 관련 동향 설명 / 김상신 국장

- 회의 자료 참고

최근 행정구역통합과 관련한 움직임을 보면서 느끼는 점은 필요성보다는 정치적인 입장이나 고려에 의한 통합논의 활발하다는 생각이다. 현재 정부에서 자율통합 지원 위원회를 만들었다. 개인적으로 위원으로 참여하고 있다. 하지만 무조건적인 통합을 추진하는데 찬성하지는 않는다. 통합이 필요한 지역도 물론 있다.

왜 통합 논의가 끊임없이 나올까?

첫 번째는 행정책임과 정치책임이 같이 가야 하기 때문이다. 선거구와 행정구역을 일치시키는 것이 필요한데 농촌지역을 포함한 많은 지역이 그렇지 않다. 책임소지가 불투명하다. 예를 들어 수원, 부천의 경우 한 자치단체에 갑구, 을구가 나눠져 있다. 상호간의 책임회피 가능성이 있다. 이런 경우 중대선거구제 도입 등이 필요하다.

두 번째는 행정서비스별로 성질의 차이가 있기 때문이다. 교통, 상하수도 서비스의 경우 광역적인 서비스 기능이 커져야 하는데 구역이 나눠져 있어 불필요한 예산낭비가 심하다. 또한 편에선 접점이 필요한 사회복지서비스인 경우는 기초행정 서비스가 더 중요하다. 이렇듯 행정 서비스에 따라 행정구역간 차이가 있어 하나의 잣대로 어떤 것이 더 적절할까를 논의하기는 힘들다.

행정구역 개편을 논의할 때 무엇을 위해 하는 가가 중요하다.

우리나라는 지방공무원보다는 국가공무원이 더 많다. 일본은 반대다. 현재 한국의 경우는 광역이 광역적 기능을 못하고 있다. 규모의 효율성 부분은 광역이 담당해야 하는데, 이 부분에 대한 언밸런스가 이뤄지고 있다. 이런 이유 때문에 정치권에서 광역을 없애자는 주장이 계속 나오고 있다. 광역의 고유기능이 없다.

이명박 정부 들어와서 경제 발전의 성장 중심인데, 이전의 동남 경제권을 중심으로 발전모델을 만들고 있다. 그렇게 해서 5+2의 광역경제권 구상이 나왔다.

광역경제권이 5+2의 경제권과 행정권, 정치권을 일치 시키는 것이 가장 효율적이다. 이렇게 가기 위한 기초 자치단체 통폐합이 화두가 되고 있다.

올 초에도 청와대 일부에선 허태열의원 등이 내놓은 안에 대해 일고의 가치도 없다고 이야기 했다. 결국 보궐 선거에서 연전연패하면서 향후를 고려할 때 정권 재창출 문제 등이 있을 수 있다고 보고, 국면전환용으로 내 놓은 듯하다.

기간이 많이 남아있지 않다. 9월 , 10월, 11월 까지 자치법 개정이 되고 12월에 확정이 돼야지 내년 1월에 선거공시를 할 수 있는데, 현재 흐름상 만만하지 않다고 본다.

주민들은 조용한데, 단체장만 목소리를 높이는 형국이다.

정부가 추진하는 방향이 옳은 점도 있고, 잘못된 점도 있는데, 서울시를 25개로 나누는 것은 문제가 있다고 본다. 94년에 서울시가 됐을 때도 23개 이었다가 25개로 늘어난 것은 정치적인 의도가 있었다. 이런 차원에서 도시자치를 어떤 식으로 가져가야 할 것인가는 논의가 필요하다. 무조건적 반대는 역풍을 맡을 수 있다. 차별화된 전략이 필요하다.

▮ 이기우위원장

임승빈 교수의 발제를 요약해보면 아래와 같다.

  1. 정치구역과 행정구역이 같아야 한다.

  2. 행정서비스 업무에 따라서 행정체제 유형이 달라져야 한다.

     접촉성이 많은 업무와 규모가 필요한 업무 등 행정 구조의 다층화가 필요하다. 획일화 되선 안 된다.

  3. 5+2에 대한 이야기

  4. 현재 청와대에서 왜 저러는가? 결국은 국면전환용이다.

  토론하기 전 몇 가지 참고로 말씀드리면

  우리나라에서 본격적인 행정구역 개편에 대한 논의의 시작은 일제시대 330개 군을 170개로 통합논의가 있었다. 결국은 1914년에 220개 군으로 합군하게 됐다. 당시 행정구역개편의 가장 큰 목적은 공동체를 해체하기 위해서였다. 그리고 일본 거주민들의 단지는 작아도 구로 인정하는 등 정치적인 목적이 있었다.

해방된 이후에는 군의 역할은 전달단위였다.(우체통 구실을 했다) 지역공동체 적인 의미보다는 전달자적인 의미 밖에 없었다. 516이후에 읍면동 기능마저 없애고 군 자치를 실시했다. (외국의 경우는 광역은 2만-10만정도 있데 기초는 2천내외…….)

94년에 정치적인 목적으로 행정구역개편을 추진한 세력은 첫째는 내무관료였다. 현재 허태열의원은 당시 내무부 국장이었다. 행정구역개편을 주장하는 많은 의원들이 내무부 출신들이다. 왜 내무에서 그런 발상을 하게 됐을까?

두 번째는 언론에서 계속 지지해 왔다. 외국의 경우는 중앙언론이 없다. 대부분 지역 언론이다. 우리나라는 중앙언론의 힘이 강하다. 이런 강력한 힘을 가진 주요 언론이 행정구역개편에 찬성인 이유는 무엇인가?

마지막이 정치인들의 이해관계이다. 국회의원들이 주축이다. 현재의 시장 군수들이 국회의원의 경쟁자가 될 수 있다. 도시자, 광역시장 등은 큰 장애물 일 수 있다. 무력화 시키려는 정치적 계산이 깔려져 있다.

개인적으로 이런 세력을 지방자치를 훼손하는 반자치 연대체라고 생각한다.

하지만 일방인 반대만 할 수는 없다. 언론에 의해 분위기가 형성되고 있다. 돈 잔치하려는 의미도 있다.

4) YMCA 분권과자치위원회의 입장 정리

행정구역개편 논의로 전국이 분란에 휩싸여 있다.

지역마다 여건은 차이가 있지만 YMCA차원에서 입장은 필요하다. 

현재 입장문 초안을 보면 3가지 방향을 제시했는데,

1. 주민들의 의사 반영, 절차의 민주주의 - 인센티브 반대

2. 풀뿌리 생활자치 강화 - 주장 할 수 있지만, 현실감은 떨어지긴 함.

3. 통합 이후 주민갈등문제와 행정구역 개편이 광역영역에서 자립적 발전 기반을 갖추는 등 도 폐지의 반대 입장이 들어 있다.

● 중요쟁점은...

- 특별교부금 문제, 현재 정부 추진 절차의 문제(주민의사 배제 문제) 등을 행정구역 개편 자체가 옳고 그른지 문제 외에 추가하는 것이 필요하다.

- 도 폐지에 대해선 의견이 다를 수 있다.

- 행정구역 통합에 대한 권한문제,

- 읍면동 내에서의 자치기능 강화 포함 필요 - 동장직선제, 동의회 만들기 등.

- 정부가 통합의 긍정적인 효과 외에 부정적인 효과도 밝히도록 주장해야 한다.

- 부정적인 효과에 대한 정부의 구체적인 대안은 무엇인지.

- 주민투표 절차를 필히 거치도록 해야 한다.

● 기타의견

- 분권자치 위원회가 브레인 역할을 해야 한다. 현재는 추상적인 느낌이다. 대차대조표가 없다. 규모와 효율만 생각하고 있다. 구체적인 데이터를 냈으면 한다. 객관화 시켜서 볼 수 있도록 자료 구성이 필요하다.

기본입장과 관련해선, 이기우 위원장이 제안한 것처럼 통합하면서 지역경쟁력이 생기는가? 통합하면서 지역편리성이 생기는지를 확인해야 한다. 행정구역 통합은 세계적인 추세라고 말을 하는데, 기초생활자치단위와 광역단위는 다르다. 이런 부분에 대한 구체적인 내용은 없다.

- 전국적으로 볼 때 통합이 필요한 몇몇 지역을 제외하고 통합이 유행처럼 번지는 것에 대해 우려를 표명해야 한다. 시간, 절차상 졸속으로 갈 수 밖에 없다.

- 정부에서 자율통합이라고 이야기하지만, 현실은 중앙정부가 주도하고 있다. 이런 방식은 아니라는 입장이 필요하다.(인센티브 방식의 문제) 결국 행정구역개편이 재집권 전략이라는 문구도 필요하다.

- 민주적 절차는 추진되어야 한다. 보다는 민주적 절차여야 한다. 로 바꿨으면 한다.

- 행정구역개편은 정치적인 의도가 있다. 권력을 강화하기 위한 수단으로 활용되어선 안 돼는 것을 분명히 해야 한다. 그동안 지방자치의 성과를 파괴하는 등 입장 발표를 강하게 할 필요가 있다. 연맹의 입장이 분명 해야 한다. 지역의 이해관계를 떠나 원칙적으로 강하게 가는 것이 필요하다.

- 연맹의 입장은 행정구역개편 자체에 대한 반대가 아니라 절차, 과정에 대한 문제제기였다.

- 오늘 나온 의견을 종합해서 의견수렴과정을 거쳤으면 한다. 수용 폭을 넓히는 것도 필요하다. 해당 위원들께 메일로 보내고 의견을 받아 입장문을 정리했으면 한다.

1) 위원회 활동보고 및 계획 토론

- 김상신 국장이 위원회 활동보고 및 향후 방향을 제안하다.

- 활동 제안 : 정당공천폐지, 행정구역개편 과 관련해서 정보공유, 대응방안 마련 필요하다.

2010지방선거 대응을 위한 내용과 관련해선, 풀뿌리 정치, 자치가 이뤄질 수 있도록, 지역에 따라 적극적인 선거참여나 시민참여 프로그램(마을만들기운동) 등 개발이 필요하다.

- 시민단체들이 위축되어 있는 상태에서 정치중립을 지켜야 하는지, 좋은 후보를 내는 것이 필요할 지 논의가 필요하다. 현재까지 겉으론 중립, 속으론 지지 정도 인데, 입장표명을 같이하고 같이 활동할 수 있는 것이 필요하다. 정관에 중립을 지킨다는 조항이 있다. 개선도 필요하다.

-  지난 위원회때 적극적으로 참여하기로 했다. 연말이나 내년 초 YMCA내에 토론장을 만드는 것이 필요하다.

-  의회 회의록만 가지고도 의원들을 평가할 수 있다. 성실한 의회활동을 했는지 여부 / 적극적인 의정활동을 했는지, 5분 발언 횟수, 조례제안 / 의원들 상호 평가 설문지 등을 계수화 하는 등 의정감시활동이 필요하다.

경상북도에선 3월부터 TF팀을 만들어서 운영 중이다. 전국적으로 함께 했으면 한다.

모델을 만들어서 전국적으로 해보는 것이 필요하다.

-  의정감시활동을 부천네트워크에서 3년 동안 하고 있다. 부천시는 점수를 발표했고, 성남시는 베스트 의원을 선정해 발표하고 있다. 개별 단체가 하기엔 힘이 부친다. 부천은 정성평가까지 하고 있다.

-  이런 사례들을 전국에 공유해서 할 수 있는 곳들을 하도록 제안하는 것이 필요하다. 차기 위원회에서 김천, 성남 사례에 대해 구체적으로 논의해 보자.

2) 위원장 선출 : 임승빈 위원이 전체 박수로 차기위원장으로 선출되다.

참 오랜 시간이 지났다. YMCA는 그동안 한국사회에서 많은 역할을 했다. 어려움도 있었지만 지금이 기회라고 생각한다. 요즘을 보면 소통이 전혀 되지 않는다는 느낌이다. 정치가 일방적으로 흘러가고 있다. 시민사회의 역할은 담론을 만들어야 한다. YMCA가 그런 움직임을 만들어 갔으면 한다.